财政分税制的破解之道 现行分税制存在的主要问题有哪些？

财政体制下无法破解的难题——逆向思维的必要性
1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。12月，国务院发出《关于实行分税制财政管理体制的决定》。分税制改革和税制改革同步实施，1994年1月1日起执行。
财政分税制体制的确立，划分了中央和地方财政之间财权和事权的范围，实现了计划经济财政体制向市场经济财政体制的平稳过渡。分税制以后，“两个比重”稳步提高，中央政府的宏观调控能力迅速增强，中央和地方的积极性得到发挥。
但是，当时的分税制，与目标模式有很大距离，是很不彻底的渐进式改革。突出表现为：分税制改革的政府职能定位不明确；各级政府之间的事权划分不清晰；财权与事权的划分不匹配，地方事权重，财权小；财力分配上没有触动地方既得利益，只是在保证原有利益基础上的“增量调整”；未能确定省以下各级财政之间财力如何分配的问题；中央与地方财政在分税上过多“共享”，有的还按行业或隶属关系划分收入，不是真正按税种分税；财政转移支付起步迟缓，制度不完善，运行不规范，均等化作用有限。
这种分税制并不是真正的财政分权体系，只是一种过渡性的安排，当时的考虑是通过逐步深化改革来解决省以下各级的财力分配问题。至今，十余年过去了，省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，改革没有取得任何实质性进展，“过渡”变成了“凝固”。
过渡不顺，非规范化状态凝固化，由此产生的负作用逐步放大，突出表现为财权的重心持续上移而事权不断下放。在全国经济持续高速发展，财政收入占GDP的比重持续稳步上升，财政总收入持续高速增长等大背景下，县乡财政日益困难。2004年，全国县级行政区2862个，县域面积占国土总面积的94%，县级财政供养人员占全国71%，但财政收入只占21%（张新光，2006）。加上不少上级专项建设项目的资金要求地方“配套”，转移支付制度又不完善，导致欠发达地区县乡财政无法保人员吃饭，无力保机关运转，乡镇一级更是苦不堪言，债务负担沉重。以安徽省为例，2003年底乡镇负债总额132亿元，平均每个乡镇负债达到753万元（杨之刚、张斌，2006）。
县乡财政的困难，成为滋生乱收费、乱摊派、乱借债的重要原因，从而加重了农民负担，扩大了财政风险，影响了社会稳定和地方经济的持续发展。
实行分税制财政体制，是当今世界市场经济国家的普遍做法。我国实施财政分税制，是适应政治、经济、财政等大环境，深化改革的必然结果。毋庸置疑，财政体制要适应市场经济的要求，处理好政府与企业、中央与地方的基本经济关系，各级政府的事权—财权—财力的配置要得到与市场经济逻辑贯通的合理安排，各级政府要规范地“以政控财、以财行政”，实施分税制是正确的选择。
问题是，分税制后来为什么分不下去？
深化分税制改革，必须借鉴国际经验，立足中国国情，找到一个可以实施的方案。而我国是世界上政府层级最多的国家，设有中央、省（自治区、直辖市）、地（自治州、市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）五级政府。政府层级决定财政层级，一级政府一级财政，五级政府五级财政。在五级架构下搞分税制，无任何国际经验可循，难度显而易见。虽然我国有20多种税，为数不少，但要在五级财政之间划分，是其他国家未曾遭遇的难题。
究竟能不能找到一个切实可行、标本兼治的办法，来解开分税制的“难题”呢？办法就是逆向思维，改变分税制这一命题的解题基础和基本条件，从体制创新入手，将五级政府、五级财政“扁平化”为中央、省、县三级，实行三级政府三级财政三级分税。 要实现三级政府三级财政三级分税，难点、前提和核心是必须减少政府层级，而政府层级的减少，是一个很敏感的话题。将五级政府、五级财政“扁平化”为三级，是一个浩大的工程，是重大的政府体制、财政体制改革。用政府层级的减少这篇大文章，去解决分税制的小问题，似乎是小题大做。
不过，纵向看古今，横向看中外，我国实行三级政府制，都有很强的可行性。
从国际上看，虽然各国的国情和地方政府组织不尽相同，但国际上主要的市场经济大国，特别是发达国家，如美国、英国、德国、日本、澳大利亚、加拿大、意大利等，基本上都是三级政府体制。在经济大国中，我国政府层级之多，堪称“世界之最”。
从中国历史看，我国从秦朝实行郡县制到建国初，几千年来，基本上是三级政府或者四级建制。我国现行政府五个层级，是历史上行政层级最多的时期。从普遍的存在形式来看，三级政府体制根深蒂固，有稳定性、科学性和合理性，现行的五级政府则是计划经济等多种色彩的产物。
从我国现实情况看，政府层级的划分，应当遵循高效和便利的原则。虽然我国人口众多、地域广大，但由于交通、通讯条件改善，政府经济职能范围缩小，公共管理方式转变，我国减少行政级次、扩大管理幅度是大势所趋。把我国的五级政府缩减为三级，市与县同级，必要的地、乡两级作为派出机构，这样可以解决我国政府体制、财政体制中诸多积累已久、矛盾日深的深层次问题。
1.撤销地市一级政府的可行性
地级市政府，本是作为省级政府派出机构的“专员公署”（专区、地区），我国宪法中一直未将其作为独立的一级政府，20世纪80年代以后，基于发挥中心城市作用，加快城乡一体化建设等原因，实行“地市合并”或“撤地建市”，“专员公署”摇身一变成为“地级市”，成了实体型的政府，在大多数省份实行“市管县”。这一演变的结果是，增加了行政级次，降低了行政效率，提高了行政成本。2004年全国333个地级行政单位，一年消耗掉的行政资源估计在1300亿～1500亿元之间（张新光，2006）。
同时，“市管县”还给县乡经济、财政带来不利影响：地市政府掌握大量管理权，县级自主权缩小，阻碍了县域经济发展；实力较弱的地市小马拉大车，束缚了县域经济发展；一些地市财权上移，事权下移，加剧了县乡财政的困难。
在地市一级一直未能完全“做实”的浙江省，实行“省直管县”改革取得了成功。从浙江的经验看，“省直管县”可以避免市县政府层级不同但职能大致相同的混乱局面，利于理顺行政体制，合理划分事权、财权；虚化以至撤销地市级政府，不会对政府经济产生大的负面影响。近年来，江苏、广东、安徽、河北、河南、湖北、江西、吉林等省陆续推行“强县扩权”试点，在现行的政府架构下对行政管理体制和财政体制进行调整，缩小了地级政府对所属县的管理权，扩大了县级的自主权。
党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》肯定了“省直管县”的经验，提出“理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
从“我国行政区划与管理幅度表”（见表1）可以看出，我国的省级和地市级政府的管理幅度明显偏小，远远低于中央一级的管理幅度，显得很不合理。在美国，平均每个州政府管理799个地方政府；在法国，平均每个省管理360个左右的市镇（杨之刚、张斌，2006）。
当前，在我国的交通、通讯等条件已大为改善的情况下，取消地区一级政府建制，实行“省直管县”，平均每个省管理84.1个县，从管理幅度来看，总体上是比较合理的。?
总之，回归宪法，撤消地市作为一级独立政府的建制，实行“省直管县”，是现实的需要，也是依法行政的要求。通过这一改革，可以减少管理级次，提高行政效率，促进县域经济发展，缓解县乡财政困难。
2.撤消乡镇一级政府的可行性
现在的乡镇政府，源于人民公社，是计划经济的产物。乡镇一级，名义上是基层政府、基层财政，但一直没有相应的财力支持，乡镇负债成为制约我国农村以至整个国民经济发展的因素。近年来，农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、工商等机构已经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境已经发生重大变化。目前，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。
以“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”为主要内容，将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、使用各环节置于县级财政监管之下的“乡财县管”改革，在安徽试点以后，已经在全国许多省份陆续推开。
但是，“乡财县管”，可能会影响乡镇政府为辖区居民自主提供公共产品和服务的能力，在一定程度上造成乡镇公共服务缺位，并非长久之计。
在我国，几千年来，皇权不下县是不成文的规则。当前，撤消乡镇作为一级政府的建制，公共服务由县级政府协调平衡、统筹安排，乡镇作为县级派出机构，能够避免县乡政府职能交叉重复，可以精兵简政，利于政令畅通，能够改善党群关系。
3.实行三级政府的积极意义
改革开放以来，我国的四次政府机构改革，都是横向调整政府部门设置，没有纵向减少政府层级设置，形成“精简—膨胀—再精简—再膨胀”恶性循环的怪圈。从人员来看，我国在编党政机关工作人员，1979年是279万人，1989年是543万人（陈洪生，2004）， 2002年是1075万人。人员的不断增加，在一定程度上印证了“帕金森定律”的情景：无论政府工作增加与否，或根本没有任何工作，政府机构人员数目总是按同一速度增加。从行政经费来看，1980年，我国行政管理费开支66.79亿元，占国家财政总支出的5.5%；1996年行政管理费开支1040.8亿元，占国家财政总支出的13.1%；2002年，行政管理费开支4101.32亿元，占当年财政总支出的18.6%，是1980年行政管理费支出的60.4倍（唐任伍、唐天伟，2004）。
行政管理的终极目标，是提高行政效率。有效的政府，首先必须是有限的政府。减少政府级次，有利于合理界定各级政府的职能，减少政府机构的数量，降低行政成本，提高政府效率，从根本上解决政府机构庞大、职能过宽、职责不清、财政供养人员过多等问题；减少政府级次，可以减少信息在传递过程中的迟滞、失真和消减，有利于实现政令畅通，有利于把中央的正确主张变成老百姓的自觉行动，有利于反映民意，有利于中央更好地把握国情和做出正确的决策；减少政府级次，实行中央（高层政府）、省（中间层政府）、县（基层政府）三级政府制，层次清晰，政府职能范围容易界定，各级政府事权、财权易于划分，可以避免两个或多个中间层（或基层）必然带来的各种混乱，能够从根本上解决分税制难题；减少政府级次，实行三级政府三级财政三级分税，规范中央和地方各级的财政关系，有利于我国经济持续健康较快地发展，有利于政治稳定和社会和谐。 在三级政府架构下，应按效率原则，确定政府与市场的关系，界定政府的职能范围。在此基础上，根据受益范围原则，划定中央、省、县各级政府的事权，以事权为基础划分财权，建立分税分级财政体制，一级政权、一级事权、一级财政、一级税基，保持各级财政在财力上的相对独立性，提高各级财政的积极性。
1.合理、明确划分三级政府的事权
根据公共财政对财政职能的要求，中央财政应负责国防、国家安全、内政外交、地区财力平衡、跨地区的基础设施建设和跨地区事务协调、宏观调控、中央机关及中央管理的事业单位的支出；省级财政应负责辖区内区域经济协调、中观调控、省级机关和省管事业单位的支出；县级财政负责辖区内的社会治安、行政管理、公用事业发展等支出。此外，基础教育、卫生防疫、环境保护等应作为三级政府共有事权。
2.明确三级财政的职责
中央财政负责全国性财税法规、财税政策制定，全国及中央预算、决算，全国性财力平衡与调控等；省级财政负责地方性财税法规、区域性财经政策制定，税收计划调整，全省及省本级预算、决算，财力平衡等；县级财政负责辖区内的财税计划调整、申报及政策目标的落实，本级预算、决算，财力协调等。
3.划分三级财政的税权
科学的分税制必须以合理的税制为基础。当前，应深化税制改革，根据三级政府的事权，合理分配财力，确定三级财政的税权。可以将消费税、社会保障税、关税作为中央税收；企业所得税、营业税、环保税作为省级税收；城市维护建设税、土地增值税、印花税、车船使用税、不动产税、遗产税作为县级税收。增值税、个人所得税、资源税作为共享税。
4.完善我国的转移支付制度
实行分税制的国家，财权与事权对应，但税权与事权不完全对应，保证中央政府的主导地位、由中央适当集中财力并进行再分配是普遍的做法，在有几千年高度中央集权传统的中国更有必要看到这一点。但是财力上提以后，在实际使用的分配上，要尽量向基层政府倾斜，努力实现社会公平。为此，必须完善我国的转移支付制度，通过自上而下的纵向转移支付，以及必要的横向转移支付，使欠发达地区能大致达成可用财力与事权的一致。
转移支付制度应从目前的分配型转为宏观调控型，要以提高资金使用效率和公共劳务均等化为主要目标，采用因素法，实现财政转移支付的规范化。
5.法律配套
分税制的顺利实施需要法制保障，建议修改宪法，明确地市不作为独立的一级政府建制并取消乡镇作为政府的行政建制；完善《预算法》；制定《财政转移支付法》；实现各级政府事权分配和财权划分的法制化；赋予地方适当的税收立法、征收和管理权，保持地方财政相对独立的地位，以发挥地方的积极性和主动性。 ——实现逆向思维目标的路径
政府层级的调整，宜从速决断，早作安排。但是，五级政府演变为三级，毕竟是很大的系统工程，需要通盘考虑、统筹协调、周密部署，目标的实现需要一个过程。
在现行政府层级一时难以改变的情况下，可以推进“省直管县”和“乡财县管”改革。逐步取消市管县体制，市级财政只管市辖区，由省财政直管市、县财政，市、县政府行政不同级但财政同级；虚化乡镇财政，将乡镇预算纳入县级财政，为乡镇转为县级政府的派出机构创造条件。
我国人口众多、地域广大，各地情况和经济发展水平千差万别，“省直管县”和“乡财县管”的改革，不宜“一刀切”。发达地区的乡镇可暂不照搬“乡财县管”的办法；个别省管半径过大的省份，可以作相应的配套改革；边远、地广人稀的区域，可以探讨办法积累经验，作合理的安排。
从短期看，缓解基层财政困难和调动地方各级政府发展经济、精简机构、增收节支的积极性，是合适的；尊重地方的首创精神，允许多种模式的地方财政体制试点改革，充分积累经验，扬长避短，以逐步演进和建构理性的分税制体制是必要的。
20世纪80年代，我国意义重大、影响深远的经济体制改革，是从税制改革开始的。当今，我国重大的政府体制、财政体制改革，是否能以分税制作为引子呢？

哪几个地方的财力在“供养全国”？~

最近，关于地方财政的话题引起了各界的广泛关注。
比如GDP“挤水分”，内蒙核减了2016年规模以上工业增加值2900亿元；天津滨海新区，则将2017年预期的1万亿GDP直接挤掉1/3，调整为6654亿元。
不过，就这问题，舆论也有一些讨论。比如，有的文章称，中国有25个省份在负债，只有6省1市在赚钱；从2014年到2016年，25省份合计的财政缺口从3.2万亿元，上升到了4.88万亿元，补上财政缺口的能力堪忧。
那么，是否真的像大家担心的那样，只有东部几大省份在供养全国，而其他省市都在“拖后腿”和“吃老本”？如果一个地方对国家的财力贡献靠后且需要中央大额补助，是否就意味着这个省份的债务压力或者隐性债务压力的比重就很高？
为此，经济ke特邀中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室，详细计算了“十二五”以来（2011—2016 年）全国31个省份财力贡献排名。同时，我们也请这一领域的专家对数据进行了解读。虽然本文可能存在一些不太容易读懂的经济学分析，但读后各位应该会有收获。
省份
经过计算，我们得到了一份如下的数据，跟网上流传的版本可能不太一样：

“十二五”（2011—2016年）以来各地财力贡献排名
“十二五”期间的五年中，全国31个省区市，对国家财政“有财力贡献”的为9个，依额度从大往小排序为：北京、广东、上海、江苏、浙江、天津、山东、福建、辽宁，共计为国家财政“贡献”了14.76万亿元；
剩下22个省区市，显然，则是需要中央财政予以“净补助”的。根据补助额度从小往大，排序依次为：海南、山西、宁夏、重庆、陕西、吉林、河北、湖北、青海、云南、西藏、江西、安徽、内蒙古、新疆、甘肃、广西、湖南、黑龙江、贵州、河南、四川。“十二五”期间，22地共获得中央补助收入12.09万亿元。
光看名字可能有点晕，我们可以按照粗略的华北、华东、华南等“七大地区”来划分。其内部对国家的“财力贡献”，其实是呈现不均衡态势的。

数据显示，“十二五”以来，华东、华北、华南3个地区对国家财政“有财力贡献”，其他4个地区（西南、西北、华中、东北）整体上需要中央财政予以净补助。
其中，华东地区（山东、江苏、安徽、浙江、福建、上海）贡献最大，净上缴额达到6.8万亿元；本地区除安徽外，其他五个省均对国家“有财力贡献”；
华北地区（北京、天津、河北、山西、内蒙古）则不太平衡，只有北京、天津对国家财政有财力贡献，其他3个省份均需接受国家的净补助；华南三省份（广东、广西、海南）中，“十二五”以来累计净上缴资金2.3万亿元，其中第一经济大省广东则贡献最大，全国排名第二；
与之相比，西南地区（四川、云南、贵州、西藏、重庆）在七大地区中接受净补助最多，西北地区（宁夏、新疆、青海、陕西、甘肃）5个省份，以及华中地区的四个省份（湖北、湖南、河南、江西），则全部需要国家净补助。
最有意思的是东北，情况比较复杂。跟我们目前讨论热烈的印象不太相同，2011-2016年，辽宁进入了对国家财力有“净上缴”的阵营，吉林接受净补助在全国处于中等水平，黑龙江累计接受国家净补助则比吉林多了将近一倍。有意思的是，正是有贡献的辽宁，是全国第一个主动给GDP挤水分的省份。
这些看上去略显枯燥的数据背后，隐藏着怎样的秘密？

制度
的确，单看各个地方的财政情况，我们似乎很容易产生一些朴素的情感倾向，认为只有对国家财力有净上缴的才对国家有贡献，对国家财力没有净贡献的就是在“拖后腿”。
事实并没有简单。
中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华给经济ke做了详细的分析和解答。我们给大家简单普及一下这里面的知识。
总体而言，在汪德华看来，我们通常所习惯的，按照各地公布的财政收入数据去判断这一地区对国家的“贡献”，或者从财政是有贡献还是接受补助，用这个标准去衡量一个地区的经济状况，或者说衡量一个地区对国家的贡献程度，是不准确的。
这是因为，中国的中央政府和地方政府之间，存在着复杂而精细的一套财政收入和分配系统。
我们知道，94年改革之后，中国现在实行的是分税制。什么意思？企业和个人按照属地原则，给地方政府缴税以及税以外的收入（比如大企业的总部在北京，就给北京缴税）；我们也知道有国税和地税，按照法律规定，税种分为中央税、地方税、央地共享税。各地需要把这些收入上缴国库，之后再由中央进行分配。
这其中其实有两次分配：第一次，按照分税制的比例规定进行划分，形成中央财力和地方财力（比如增值税，中央和地方基本上是七三开）；第二次分配，则是中央统筹全国，看情况，再对各地进行“补助”。补助的方式，最常用的就是转移支付。比如给偏远地区、农业补贴、财政困难地区，中央都有转移支付。这也就是“补助”的来由。
而一个地方真正具有的“财力”，也不光是来自于这些。除了央地之间的分配之外，地方政府还有一些财政来源。比如我们知道的地方债，就是收入之一；上一年存留的资金，也可以进入下一年的财政；此外，还有财政稳定调节基金等一些具体操作手段。像广东这样的经济大省，2015年的上年结余资金、调入资金、调入预算稳定调节基金的资金，就占其一般公共预算收入的50%以上。

说这么多是为了啥呢？是为了更清楚地看清各地区的财力差异，以及在简单的数据背后的国家运行逻辑。
理解
国家治理是一门精细的学问。历史学家黄仁宇曾经说，中国古代王朝经常陷入财政困难，历代改革几乎都由此而生；究其原因，就是中国古代缺乏“数目字管理”，不知道真正有多少农田在耕作，不知道有多少人口，也就不能精确管理经济状况，最终往往落入土地兼并、贫富差距、国家捉襟见肘的局面。
事实上，第一，少数省份对国家财力有净贡献、多数地区需要中央补助，这样的现象，在中国历史上是常态，从改革开放以来也一直存在。这很好理解，中国的改开本来就是“先富带后富”，发展的不平衡不充分，是一个长期过程。这一结果，受各地经济发展状况、人口规模、特殊因素等影响很大。
第二，中央财政给各地“补助”，本就是国家性质的职责所在。为什么要从中央层面进行财力调节、给地方补助呢？经济发展需要效率，生产要素要自由流动，不平衡是历史的必然；但是从国家的层面看，即使各地经济发展不均衡，也需要让各地的老百姓享受基本均衡的公共服务，这就需要中央调节。经济落后的地区，也要修路建厂，也要医保社保，财力不够，中央调节。“天道者，损有余而补不足”。
第三，对国家的财政贡献程度，并不必然等于“对国家贡献程度”。一些欠发达地区，虽然需要中央补助财力，但其在人力资源、能源资源等方面为发达地区的发展做出了巨大贡献；一些地区还具有重要的战略位置，为维护国家领土安全做出了重要贡献。比如河南、黑龙江、吉林、四川、安徽等，都是农业大省，给粮食安全做出了巨大贡献，但商品粮的粮食补贴都需要国家拿钱，所以这方面的“补助”也就所需更多。

当然，从上面的数据中，也可以看出一些经济运行的规律，可以供管理者参考。比如，为什么江苏的财力“净贡献”会比浙江大？在国家发改委国土地区研究所原所长肖金成看来，江苏的上市公司比较多，企业规模都比较大，市场竞争力比较强，上缴利税较多；浙江的企业数量也很多，但是企业规模比较小，因此相比江苏，上缴利税相对较少。
同理，为什么山东GDP总量很高，但财力贡献在全国只排第七呢？也是因为省内经济发展不平衡，产业之间的差距比较大。山东几乎所有的大型企业、社会资源都集中在几个重点城市，临沂等革命老区的包袱却很重，因此整体产业层次在东部沿海地区比不上江浙沪。
居安思危，在经济发展态势良好的同时，我们也应当看到隐忧，具体问题具体分析之后，真正在日常做到精细管理、见微知著。尤其在“高质量发展”成为举国目标的今天，我们比以往任何时候都更需要专业性、技术性更强的管理者。

1、上下级政府之间的事权模糊不清，财政与事权不相匹配。分税制财政体制虽然对中央与地方政府的财权、事权都作了原则性规定，但在执行过程中，财权与事权不统一的矛盾依然突出。一方面，“中央出政策，地方出资金”。有些应由中央承担的事务，让地方承担了支出责任。另一方面，中央和地方政府在安排专项资金上存有不合理的交叉扯皮现象。再一方面，分税制财政体制横向调节力度不够，拉大了地区间的贫富差距。

　　分税制财政管理体制改革的出发点之一是承认既得利益，在调节地区间的差距上没有采取直接有效的措施，只是希望中央通过在财政收入增量分配中多得财力，同时实行转移支付制度来缩小地区间的收入差距。然而，新出台的一些政策措施还不自觉地拉大了地区间的收入差距。如分税制财政体制在新增收入的分配上实行“一刀切”的上缴和留成办法，忽视了经济发达地区和欠发达地区的差别。客观上使得一些高比例留成的经济欠发达地区财政收入虽大幅度增长，但可用财力占财政收入的比重却在逐年下降。而原来一些低比例分成的经济发达地区得到了更多的财政利益。这种逆向分配的格局，进一步加剧了地区间的贫富差距。

　　2、财政收入预算级次的划分不够规范，国地税收征管不协调，地方税收体系越来越弱化，地方财政收入的空间受到严重挤压。表现在：

　　一是没有完全遵循分税的原则。比如铁道、民航等部门的所有税种均作为中央财政收入，不符合分税的原则。

　　二是税收返还的办法既不合理，也不规范。现行分税制财政体制规定，中央对地方的税收返还以1993年为基数逐年递增的。没有按“两税”实际增量的绝对额返还，存在重复打折的现象。

　　三是征收不协调。实行分税制以后，税收征管机构分设为国家税务局和地方税务局，由于财政收入级次划分的不规范，同一税种（如企业所得税）有的同时需要国地税两套机构双重征管，直接导致中央与地方税收征管的“越位”和“缺位”，既不利于提高税收效率，也加大了税收成本。

　　四是存有不适应市场经济的发展的地方。目前，在我国财政收入的构成中，中央税收和共享税占全部财政收入的70%左右，而地方税收的比重很小，尤其是近几年呈相对下降的趋势。

　　3、税收立法滞后，地方政府没有相应的税权，税收管理制度不健全。现行税制中，只有少数的税收法规是由立法机构正式立法的，多数是以暂行条例等形式出现的。税收调节社会经济的功能明显滞后；税收管理制度不健全，尤其是地方税的征管缺乏规范性；行政性收费、各种基金名目繁多，“费改税”进展缓慢。与此同时，地方政府税权仅限于在地方税征收管理上制定一些具体的征收办法和补充措施的权力。这与分税制的要求相比差距较大，与中央赋予地方政府的权责不相称，这不利于发挥地方政府管理税收的积极性，也不利于规范完善地方财政的分配关系。

　　4、转移支付制度不完善。主要表现在：

　　一是一般性转移支付制度还不规范。分税制改革后实行的税收返还，按照国际货币基金组织实行的政府财政统计口径，也是一种转移支付形式。但是，这种办法是在原体制基数法上演变过来的，对由于历史原因造成的地区间财力分配不均的格局基本没有触动。同样，目前实行的体制补助和上解更是从原来体制延用过来的。这些返还和补助，由中央财政列支拨出返给地方，中央不规定用途，由地方自主安排使用，从性质上讲属于一般性转移支付，但由于其决定因素不是地方标准收入和支出的差额，而是新旧体制衔接过程的既得利益补偿，因此，对均衡地方财力、解决地区间公共服务水平差异的作用并不明显。1995年后虽然采用过渡期转移支付办法，对困难地区增加一些补助，但由于中央财政困难，这部分相对规范的转移支付数量有限，均衡作用不大。

　　二是中央对地方专项补助（拨款）分配和使用与财政分级管理的原则不相适应。相当部分专款用于地方事权范围和支出，体现中央事权和宏观调控的作用不够。分配的办法也有待进一步规范。三是中央政府有关部门管理的某些补助地方的资金，如预算内基本建设投资、技术改造、农业开发投资等，还没有统一纳入中央政府对地方的转移支付范畴，与财政转移支付资金的统筹运用存在脱节现象。

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18470849161：分税制改革的依据
钟享纨答：分税制财政管理体制，简称分税制，是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级政府预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级政府间的财力差别通过中央政府向地方政府或上一级地方政府向下一级地方政府通过转移支付制度进行调节。我国自1994年1月1日起实行分税制预算管理...

18470849161：94年分税制改革的内容及其意义
钟享纨答：1994年分税制财政体制改革的内容 分税财政体制改革的主要目标:加强中央政府对税收来源的控制,提高"两个比重",尤其是中央财政收入占全国财政收入的比重;提高地方政府征税的积极性,解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾;通过调节地区间分配格局,促进地区经济和社会均衡发展,实现基本公共服务水平均等化,实现横向...

18470849161：我国财政体制改革都有哪些措施?
钟享纨答：《中国改革》:分税制实施以来,中央、省市的财政收入不断增加,而县级财政却比较困难,据不完全统计,截至2003年3月底,全国有1001个县累计欠发工资205.32亿元。另据里昂信贷证券的估计,我国县级财政债务高达3万亿元,占全年GDP的30%。您如何看待这一问题?刘尚希:县财政困难才是我们当前关注的一个问题,而不是县级财政。

18470849161：分税制改革是谁提出的
钟享纨答：法律分析：1993年12月15日，国务院作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，确定从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。法律依据：《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》 二、分税制财政体制改革的指导思想 （一）正确处理中央与...

18470849161：分税制的理论依据
钟享纨答：在中央高度集权的计划经济体制之下，地方没有独立的财政权，分税制的经济基础不具备。4、分税制是一种有配套齐全的法律体系加以保障的规范化财政管理体制。许多国家在宪法中明确规定实行分税制，并在宪法或其他专门法中明确各级政府的职能及相应的事权，为分税制提供基本法上的依据。在此基础上，通过各个...

18470849161：我国实行怎样的财政体制
钟享纨答：我国现行财政体制从1994年起实行的分税制财政体制。分税制把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。把维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税，同经济发展直接相关的主要税种列为共享税，同时采取办法充实地方税税种，增加地方税收入。改革和完善...

18470849161：谈谈你对分税制改革作用的看法
钟享纨答：谈谈对分税制改革作用的看法如下：1、规范了中央和地方财政分配关系 分税制改革通过划分税种和确定中央与地方财政分税比例，将中央与地方的财政分配关系以制度的形式加以规范，使中央和地方财政责权利相统一，调动了中央和地方发展经济的积极性。在分税制改革之前，中央财政收入比重过低，弱化了中央政府的财力...

18470849161：为什么说分税制改革是财权集中事权下放
钟享纨答：经济观察报从财政系统多位人士处获知,考虑到分税制实施后期,中央与地方财力和支出责任的不匹配加剧,未来财权和事权的划分思路可能是,在分税制大的前提下,不仅要纵向上收事权,还要横向集中财权。具体来说,事权属于市场的,政府应该交予市场,然后将政府之间的事权在各级政府之间合理划分。国家行政学院教授冯俏彬认为,中央...

18470849161：国民政府时期的四次分税制改革
钟享纨答：分税制财政体制实行的原则：明确税种划分的标准，规定酌盈剂虚的方式，严格国家和地方支出，采取独立税制。国民政府初期分税制加大了地方财政的收入，将田赋、契税、牙税、当税都划归地方，加强了地方收入；采取独立税制，取消附加税制。二．1934年省以下分税制的实施 县级税种改制、孔祥熙案关于税目的划分。...